党的十八大以来，党中央、国务院多次就农村集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场作出战略部署。2015—2019年，全国首次、大规模开展的33个农村集体经营性建设用地入市试点，是党中央直接领导下的一次农村土地制度改革。试点形成的制度成果——允许农村集体经营性建设用地入市，是党中央立足我国基本国情和发展阶段作出的一项重大制度性安排。为进一步完善农村集体经营性建设用地入市制度建设，2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，开启深化农村集体经营性建设用地入市改革的新征程。

　　我国农村集体经营性建设用地入市改革已取得了阶段性成果

　　目前已基本形成了相对成熟的规则体系和基本明确的制度。试点期间，中央配套出台了一系列政策文件，对农村集体经营性建设用地入市工作予以规范和指导。试点地区围绕土地入市程序、入市范围、入市条件、入市主体、入市土地用途、入市途径、入市收益分配等关键问题进行实践探索，形成了相对成熟的规则体系和基本明确的制度。

　　有效盘活了农村闲置土地资源，提高了土地资源利用效率。试点期间，33个农村集体经营性建设用地入市试点共办理入市土地面积9万余亩，有效盘活了农村闲置土地资源。同时，试点地区通过异地调整入市、综合整治入市等方式，将分布零散的土地集中连片入市，大大提高了土地资源配置效率。此外，农村集体经营性建设用地权能的实现，增强了用地者土地投资信心，提高了土地开发利用强度。

　　切实将更多的土地增值收益留给了农民、留在了农村。农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制切实提高了农民和集体分成的比例，提高了社会稳定性。地方政府计征的土地增值收益调节金坚持农资农用，统筹安排用于区县市基础设施和公益设施建设，促进了农村农民共同富裕。

　　深化农村集体经营性建设用地入市改革面临的困境

　　如何引导地方把握好制度探索的尺度。加强顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，是我们党领导农村土地制度改革成功的一个重要法宝。试点实践显示，农村集体经营性建设用地入市改革涉及的“面广”“人多”，影响大，因此如何引导地方政府把握好制度探索的尺度是关键。上一轮试点中，部分试点地区通过新增集体经营建设用地入市拓展了入市土地范围，提高了土地入市速度和规模，但新增集体经营建设用地入市在一定程度上偏离了国家盘活存量土地资源的初衷。同理，在利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房政策还不完善的情况下，部分试点拓展入市土地建设商品房的做法也有待商榷。据此，2023年自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训时明确提出，深化农村集体经营性建设用地入市试点要紧盯“三项负面清单”，即“不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发”，从顶层设计上收紧了地方制度探索的口子。

　　如何防范化解土地入市带来的经济风险。调查显示，我国农村集体经营性建设用地入市规模和速度在2018—2019年呈井喷式增长，对经济社会发展带来多重风险。一是冲击国有土地市场。农村集体经营性建设用地入市，对国有土地市场造成冲击，如果考虑到土地市场需求疲软的情况，这个问题就更为严重。二是引发地方财政和金融风险。农村集体经营性建设用地入市增加土地供应的同时，也拉低了抵押土地估值，这可能给地方政府债务和金融安全带来较大风险。三是拉大区域经济发展差距。我国农村集体经营性建设用地分布呈现“发达地区多、欠发达地区少”“近郊多、远郊少”的特征，土地入市带来的较大增值收益可能会进一步加大区域间经济发展差距。

　　如何调动地方政府推进土地入市的积极性。试点地区实践显示，地方政府参与农村集体经营性建设用地入市的积极性并不高，原因在于以下几个方面。第一，土地入市削弱了地方政府的土地获利能力。相对土地征收，农村集体经营性建设用地入市最直接的影响是减少了地方政府分成的土地证增值收益。第二，土地入市加大了地方政府土地征收的难度。农村集体经营性建设用地切实赋予了农民更多的土地增值收益，因此农民为了利益可能不愿意土地被征收转用，导致今后一些公益性项目的征地难度加大。第三，土地入市对地方政府土地管理能力提出了更高的要求。厘清入市土地权属是农村集体经营性建设用地入市的必要条件，但由于一些历史因素，现实中部分该类用地的权属“说不清道不明”，处理这些“问题用地”给地方政府土地治理带来挑战。此外，土地入市相比耕地有较高的比较效益，因此地方政府要防范土地规划改变的随意性和耕地借机转变用途的机会性，增加了地方政府土地监管的难度。

　　如何“分好”“用好”“管理好”集体经营性建设用地入市土地增值收益。统计数据显示，试点期间，33个农村集体经营性建设用地入市试点入市地块面积9万余亩，总价款约257亿元。保守估计，全国农村集体经营性建设用地在3000万—5000万亩，倘若这部分用地入市，其土地增值收益如何在政府、集体、农民之间“分好”，显然深刻影响着该项改革的成效。如果这个问题处理不好，不仅会影响政府提供基本公共服务的能力，也会给保障农民基本权益、社会稳定带来负面影响。在“分好”土地增值收益的同时，深化集体经营性建设用地入市改革更应在如何“用好”“管理好”土地增值收益上下功夫，以防止村民因“一夜暴富”而无所适从以及权力寻租等问题的发生。

　　深化农村集体经营性建设用地入市改革推进策略

　　贯彻落实党的十八大、十九大、二十大关于农村集体经营性建设用地入市改革的决策部署。始终要以赋予农民更加充分的财产权益为根本遵循，以发挥市场在土地资源配置中的决定性作用为主逻辑，向土地产权完备方向推进。

　　加强顶层制度设计。建议在国家层面制定农村集体经营性建设用地入市指导意见或办法，为各地稳妥推进集体经营性建设用地入市工作提供具体指导。指导意见或办法应尊重不同地区的差异性，在把握方向性和原则性下，为地方实践探索预留空间；建议依据各项试点运行经验，出台正式文件，对农村集体经营性建设用地使用权出让和监管等关键问题予以规范。

　　强化与其他农村改革的系统性和协同性。注重集体经营性建设用地入市与农村土地征收、宅基地制度改革、农村产权制度改革、租赁住房制度改革间的关联性、协同性和耦合性。建议积极配合住房制度改革，允许在超大、特大城市利用集体经营性建设用地建设租赁住房、共有产权房探索，并将该类房源纳入政府主导的住房租赁服务平台管理；建议将农村集体经营性建设用地入市与城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治等政策组合运用。

　　发展新型农村集体经济组织。加快推进农村集体经济组织特别法人登记赋码等工作，加强农村集体经济组织经济能力建设。在有需要且条件许可的地方，实行村民委员会事务和集体经济事务分离，充分发挥集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用，推动新型农村集体经济组织现代化转型。

　　提高政府的土地治理能力。充分发挥政府的宏观调控能力，强化入市土地规模、速度与国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地利用年度计划、产业规划、生态环境保护规划等的匹配；稳步提高土地出让收入用于“三农”比例，逐步缩小集体经营性建设用地入市与土地征收两种方式下的地方政府收入差额；加快建立城乡一体的建设用地交易市场、交易规则和服务体系。

　　（作者单位：农村发展研究所）